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從監理判刑案例中,探討監理工作風險防范

 來源:2020《建設監理》雜志3月刊  作者:周環宇

眾所周知,判例法不是中國的法律淵源,中國是成文法或可說成是制定法的法律淵源形式,但在當今中國,判例案件相對于其他類似案件,在法院審理時,具有一定的“說服力”。判例法雖不能對法院審理相同或類似案件具有法律約束力,但會造成一定影響,給法官以一定的借鑒。
北京清華附中坍塌事故、江西豐城電廠倒坍事故和上海“11·15”特大火災事故這3起案例頗具代表性,時間相隔較遠,傷亡最重,前者是事故等級中的重大事故,后兩者為特別重大事故。國家最高領導人都作出了重要批示。這些案件的共同特點是:群死群傷,社會影響惡劣。這是國家法律所不允許的。
本文將通過對上述國內頗有代表性的判例案的詳細分析,闡明監理人員在工作中如何防范法律風險,以期盡可能地避免或免除自身在事件中應承擔的法律責任。 

1、判例案分析

對于案例內容,本文不作詳細介紹,只摘取其中涉及監理方面的重要內容,以及對監理人員的判決結果、依據等。各案例詳細內容,請讀者自行查閱相關文件。

 


1.1北京清華附中坍塌事故案

法院以重大責任事故罪分別判處:總監理工程師有期徒刑5年;項目執行總監(總監代表)有期徒刑4年6個月;土建兼安全監理工程師有期徒刑4年;土建監理工程師有期徒刑3年,緩刑3年。

1.1.1事故責任分析

(1)對人的管理不到位?偙O自身長期不在崗履職,對總包單位項目經理長期不在崗履職,未進行監理,未下達監理指令要求其整改。

(2)現場實際施工情況與已經審批通過的施工方案內容不一致,對于存在的問題,監理人員未進行有效監理。方案中要求馬凳鋼筋為Φ32,間距1m,現場實際施工為Φ25、Φ28鋼筋,間距2m左右,這是導致本次事故的重要因素之一。另一重要因素為:鋼筋吊裝放置點集中堆放,超重壓塌。

1.1.2判處依據之一

《建設工程安全生產管理條例》第14條規定,工程監理單位應當審查施工組織設計中的安全技術措施或者專項施工方案是否符合工程建設強制性標準。工程監理單位在實施 

監理過程中,發現存在安全事故隱患的,應當要求施工單位整改;情況嚴重的,應當要求施工單位暫時停止施工,并及時報告建設單位。施工單位拒不整改或者不停止施工的,工程監理單位應當及時向有關主管部門報告。工程監理單位和監理工程師應當按照法律、法規和工程建設強制性標準實施監理,并對建設工程安全生產承擔監理責任。

1.2江西豐城電廠倒坍事故案

經國務院調查組調查認定后,總監、兩位副總監被檢察機關批準逮捕。判決結果暫時未出。

1.2.1事故責任分析

(1)對人的管理不到位;監理人員缺乏相應監理知識與業務水平;公司對監理人員培訓不到位;人員配備未滿足合同要求。

(2)監理對施工方案的審核不嚴格,未發現方案中對混凝土達不到拆模強度而強制拆模的處理措施。

(3)監理人員對拆模未進行旁站,發現施工單位私自拆模,未進行制止。拆模旁站中,拆模試塊檢測強度是否達標是重點控制項目,本工程只有1MPa,未達到6MPa以上的拆模要求。

(4)監理人員對建設單位制定出的“大干100

天”,強制壓縮合理工期102天,無奈地“無異議”,還得為其“搖旗吶喊”。

1.2.2判處依據之一

截至本文完稿之日,本案雖未判決,但判處依據仍離不開《建設工程安全生產管理條例》第14條。

1.3上海“11·15”特大火災事故案

法院以重大責任事故罪分別判處:總監理工程師有期徒刑5年,安全監理工程師有期徒刑2年。

1.3.1事故責任分析

監理人員工作失職。電焊工違規作業,監理應至少檢查一下其是否持有特種作業證。事實上,此電焊工為無證作業。

1.3.2判處依據之一

《中華人民共和國建筑法》第32條規定,建筑工程監理應當依照法律、行政法規及有關的技術標準、設計文件和建筑工程承包合同,對承包單位在施工質量、建設工期和建設資金使用等方面,代表建設單位實施監督。

1.4小結

(1)上述3個案例相當具有代表性:其一,基礎正在施工的在建新開項目,涉及鋼筋工程部分;其二,主體在建項目,涉及混凝土工程;其三,裝修改造項目,涉及特種作業、電焊防護等。

(2)真正引入“安全監理”,使監理承擔建設工程安全生產監理責任的,就是《建設工程安全生產管理條例》這一法規。

(3)監理人員的工作重點:日常勤于“緊盯、復核、反饋”,注重書面文件的審核、收集和整理。監理工作重中之重是審核和復查:一是注重書面文件的審批和收集;二是將審批通過后的書面文件內容進行實施、檢查和復核。

(4)從厘清的思路及條款上看,監理人員本該很容易防范與杜絕相關安全事故隱患,但在這些項目管理團隊中,有些人總是抱以僥幸心理。雖然總監肩負的責任最重,但從判例看,哪怕是監理員,只要在你身上有責任,就會被處罰。只要認真工作,確保本職工作到位,風險就能降低。

(5)監理實施任何一項工作都要有理有據,尤其在監管他人上必須找準依據,發出的監理指令才不至于被接受單位笑話。監理依據的邏輯關系,從其效力由高到低依次排列如下:合同(現場所有涉及本項目的合同文件,包括總分包合同、監理合同等)—投標文件及其附件—承包商申報的施工組織設計、各專項施工方案—國家現行法律法規、規范標準。

2、監理工作風險認識與防范重點

上述判例分析表明,只有詳細地對現場施工監理工作進行風險識別,識別出風險點,才能有效做好防控工作。監理風險識別涉及人、錢、總監和政策法規這4個因素,而它們之間是相輔相成的,既相互獨立又有關聯。

2.1人的因素

人在監理工作風險中起著決定性的作用。監理的主要工作取決于人的知識、業務水平,以及從業經歷所累積的經驗。監理工作基本上沒有其他輔助硬件要求,一間辦公室、一張辦公桌和一臺電腦即可。然而,在現實工作中,這個行業除了總監的門檻要求高點,其他職員,特別是監理員,只要不傻不楞,就可以加入這個行業。例如:退了休的木工、瓦工、鋼筋工等,若在監理公司內有熟人介紹,便可進入該公司,做監理員;做了幾天房地產銷售員,賣不出去房子的,也混進了監理公司,做了監理員;更可怕的是,不是建筑行業專業的人員,僅憑考試取得的注冊監理工程師證書,也做起了監理,并且被委派為現場總監。筆者認為,作為監理人員,特別是總監,若不是這

個專業畢業的,不在建筑行業摸爬滾打多年,不經歷施工

一線工作,是很難規避現場施工監理風險的。從現場施工測量放線到施工技術指導,再從作業分配、技術交底到方案編制、班組協調等,所有流程和程序都親身做一遍,在監理工程施工時才能發現問題,才能知道錯誤之所在。此外,人的惰性也會增加監理工作風險。作為監理員,即便水平再高、能力再強,不去做、不去實施,也無法確保項目的安全。

2.2錢的因素

錢會影響人的去留,對監理工作風險的影響主要體現在公司層面,涵蓋個人薪金和監理合同中的監理費用等。

目前,監理人員薪資普遍不高,責權利不相匹配。從判刑看,總監約20萬元/年;專監約10萬元/年;監理員約5萬元/年,還有的監理員只有約3000元/月。按這樣的薪資標準,無法吸引本科生和研究生從事監理工作,特別是一線現場監理工作。因此,當前從事監理工作的人員的學歷大多是大專、中專,網絡教育本科、大專等。薪資決定學歷層次,進而影響項目監理質量。

監理費用決定了公司向項目監理部派遣人員的數量和配備人員的層次。針對一些規模不大的工程項目,有些建設單位就會與監理單位協商,要求后者只負責給項目資料蓋章以應付政府的要求而不必派人去現場工作,支付的監理費用相當低廉,監理服務質量當然就大打折扣了。

監理企業的收入和利潤決定了其對員工的培訓層次與頻率,最終決定了監理人員的業務水平。

2.3總監的因素

總監是項目的靈魂,對項目的成敗至關重要?偙O的業務水平、協調能力、職業素養和自我保護及防范意識與工程項目的管理緊密相關。

當前,總監的業務水平良莠不齊,掛靠現象嚴重。尤其是一些比較隱蔽的掛靠,人證合一,社保統一,但就是總監不在現場上班,而是由總監代表或是執行總監在現場代為負責,這種現象隱患相當大。北京清華附中坍塌事故案例中,總監是公司副總,基本不到現場,終釀成大禍。近期,國家住建部與人社部聯合,開展全國注冊執業人“掛證”大檢查,項目的質量和安全隱患應當會減少很多。

目前,全國注冊監理工程師不足20萬,而全國大大小小項目多如牛毛,注冊監理人才緊缺已是不爭的事實。由此也派生出另一種掛靠現象,就是總監在現場上班,但其名下項目眾多,雖說規定最多只允許3個,但還是有人會違規。殊不知人的精力是有限的,如此多的項目需要監理,總有一天要出問題的。

2.4政策法規的因素

最近幾年,我國建筑行業發生了重大變革,政策密集出臺。例如:建筑五方責任主體追究制,建設單位質量安全負首責,各類企業資質取消,強化個人執業,建筑師負責制,提倡工程保險,工程擔保、保函,建筑法修改,等等。變革必定帶來風險。

全過程工程咨詢將真正被推入市場,回歸其技術咨詢服務的本質。然而,現階段的監理依然是法律要求下的強制監理。筆者認為,國家若要改革監理,將其真正推向市場,唯有弱化企業資質,強化個人執業。換句話說,建設單位若要不承擔工程法律風險,將部分風險轉嫁,則必須要聘請專業技術人員為其服務,而監理執業人員正好能夠滿足這個要求。

工程保險制實行在即。保險公司在工程發生風險后,必須要聘請專業技術人員進行評估;在工程建設期間,為防止、減少風險的發生,同樣也要聘請專業技術人員為其服務。

對于監理行業來說,變革是好事,也會伴隨一些迷茫。處在變革時期的監理人員,不僅要具有過硬的業務水平,而且還要會變通,學會適應,走一步看三步,吃透政策法規內容。這樣才能化險為夷、化危為安。

3、監理人員該如何做

根據判例,我們找到了監理工作控制風險的關鍵點:人員、審批、復核、指令、數據。

監理工作始終遵循PDCA(P—計劃、D—執行、C—檢查、A—處理)動態控制原理,不斷形成一個又一個閉環,并逐步上升提高。

根據判例,我們找到了監理工作控制風險的關鍵點:人員、審批、復核、指令、數據。監理工作始終遵循PDCA(P—計劃、D—執行、C—檢查、A—處理)動態控制原理,不斷形成一個又一個閉環,并逐步上升提高。

監理在工作過程中應當建立工作內容詳細清單,并以書面形式固定,這樣才能確保工作無漏項。清單式工作是一個很好的工作方法,F在,政府部門都按權力清單和責任清單辦事,思路清晰,有條不紊;目錄清單詳細可閱,文件、資料、臺賬清晰可查。

監理工作的管理過程是:施工承包單位向監理單位提出報審,監理人員依據合同、法律法規、規范標準對其進行審核、審查,通過后由施工承包單位現場實施。在此期間,監理人員進行現場實測實量檢查并進行比對,若發現錯誤,應及時向施工承包單位提出要求進行整改。若施工承包單位不進行整改或不聽從監理指令,監理人員可以依據合同作出相關處理決定,或向建設單位匯報協商,逐級向上級行業主管部門反映。審核—跟蹤—再審核—處理—匯

報,這既是一個流程,又是一個循環往復的過程。監理人員按照這個工作方法將本職工作做到位、做細致,即使出現了事故,也有據可依、有口能辯。

在“三控兩管一協調一履責”的監理工作中,協調是關鍵。雖然監理在工程項目中處于弱勢——費用低、人員少,但責任重大,任務艱巨,并承擔著高風險。因此,監

理在協調工作中要學會借力打力,包括依據法律法規,借助建設單位和上級主管部門的力量,對施工單位的違法違 規作業提出強烈的整改指令。建設單位是監理的后盾,倘 若建設單位不支持監理工作,監理則寸步難行。好在國家 也意識到這點,出臺了相關政策,明確了建設單位對工程 質量和安全承擔首要責任。此外,監理還可以向上級主管 部門匯報,指正相關單位的違法違規行為。 

4、結語

變革帶來機遇,但機遇始終與風險并存。風險無處不在,時刻以判例案警示自己:高標準,嚴要求。

監理不應小看日常平凡的監理工作,其日積月累,既可過濾風險,又能積累風險。

日期:2020-4-2                        瀏覽次數:24
 
   
       
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