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監理行業發展的幾點思考

 來源:2020《建設監理》4月刊,節選自原文《建設工程監理行業法律定位、制度設計分析與改革發展道路的思考》,作者:韓立斌

指出法律法規對監理有關規定的缺陷和矛盾,不是為了推卸監理責任或取消監理行業存在的意義,只是從理論角度解釋了監理工作困難的客觀原因,監理工作無力和被動的責任并不完全是監理本身的問題。

由于建筑工程屬于公共產品,建設過程是否安全、產品質量是否合格關系到重大的公共利益和公共安全。設立建設工程監理制度就是要從社會管理的角度加強對建筑產品質量的管理,這是與一般工業產品(如汽車、機械制造)的質量管理完全不同,也是監理行業存在的意義。同時,建筑產品生產過程的復雜性和危險性遠大于一般工業產品,發生安全事故所造成的損失和社會影響非常巨大,由第三方進行安全監督非常必要,這是監理承擔建設工程安全責任的必要性。

問題在于,由于制度設計的缺陷和各方利益的差異,造成了監理行業責任與權力不對等,形成了“汰優”機制,行業從業人員責任大、權力小、收入低,使得優秀的人才不愿從事監理工作,造成監理行業人才危機。尤其是安全監理人員數量不足,質量堪憂。因此,有必要從制度設計、利益平衡兩個方面進行改革,找到監理行業健康發展的新途徑。

 1 明確監理行業法律地位,明晰行業管理思路

監理是以建筑技術為基礎的管理咨詢行業,應推動在法律、法規層面明確這一認識。如上所述,《建筑法》、《安全生產法》中并未對監理行業的法律地位做出明確規定,這是監理行業存在的制度性缺陷。在其下位法《建設質量管理條例》和《安全生產管理條例》的規定雖然明確,但規定過于籠統,在實踐中有擴大化的傾向。

在《建筑法》中,應明確監理行業在建筑工程質量方面屬于第三方咨詢服務的性質,與施工方的直接責任嚴格區分;在《安全生產法》中,應明確監理方基于重大公眾利益與公共安全,受社會或政府部門委托進行安全監督。相應的,在《建設質量管理條例》和《安全生產管理條例》中,應改變監理與施工方承擔“連帶責任”的管理思路,基于“監理行為”規定其應承擔的責任,使監理行業能夠依據法律法規的規定,充分且恰當的行使執業權力,充分保護自身的職業利益,合理承擔職業責任與風險。

2  安全監督責任與質量監理責任相分離,引導監理風險與利益相一致

質量監理責任是受建設方委托而產生,理應維護建設方的利益,并因此獲得收益,不存在獨立和公平的行使監理權力可能性和必要性。安全監督則是基于重大公眾利益與公共安全,按照法律規定或政府部門要求產生的責任,必須獨立、公正行使權力,不受建設方利益的約束和干擾。因此,監理的質量責任是“監理”,安全責任是“監督”,二者存在本質區別,應予以分離。

安全監理應重新定義,強制推行安全監理(監督)制度,建設方應單獨委托獨立、專業的第三方進行安全監督,其模式也應與質量監理不同。專業安全監督行業雖然實行企業化運作,但應具備相當高的安全管理水平,有能力在實現建設方“三控”目標與控制“安全風險”之間取得有機平衡,實現企業與社會效益的雙贏。

在實現質量監理與安全監督職責分離的前提下,質量監理制度可以充分實現市場化,有能力的建設單位也可以不委托監理,而由自己進行管理。而強制推行的安全監督制度,則應提高行業門檻,對從業人員要重質量輕數量,實行專業資格考試的前端管理和專業水平考核的過程控制,避免低質低價競爭。

3  項目監理利益、責任主體相一致

監理行業的基本制度以有限責任公司為主,有資質的監理公司是市場主體。在充分競爭的環境下,公司為了實現其經濟利益,對市場低價競爭、項目質量安全責任等愿意承擔一定的風險。一旦發生重大質量、安全事故,雖然企業可能遭受重創,甚至面臨滅頂之災。但企業所有者卻可能只需要承擔經濟損失,只要有機會,還可以東山再起。但是作為項目總監,在日常工作中只是企業的雇員,受企業委托履行監理職責。一旦發生重大質量、安全事故,卻要承擔直接的法律責任,失去職業資格甚至人身自由,其承擔的風險與收益嚴重不符。
應逐步推行從業人員以其個人名義執業的制度,提高監理行業從業人員(主要是具備執業資格人員)的法律地位,使責任、收益與風險相對等。同時配套推行監理職業保險制度,增加個人執業的市場抗風險能力。兩者相結合,引導高素質、高水平的建筑技術和管理人員進入行業,進而提高監理工作水平。

4  深化監理行業與工程設計融合,提高監理行業權威性

監理行業提供的是建筑工程咨詢服務,在技術方面的權威性是其工作的基礎。目前,建筑技術權威主要集中于設計人員,而在現行工程管理模式下,設計人員很難提供實時的、全面參與的技術服務工作。

因此,將在建設過程中“設計工作的售后服務”與“監理工作的咨詢服務”相融合,是解決兩方面問題的一條可能的路線。即監理工作向前延伸,代表建設方參與前端設計管理工作,在實施階段幫助設計單位提供延伸服務,代表設計單位解決具體的問題,提高技術問題處理的質量和效率,同時提高監理工作的權威性。

在這方面,行業主管部門進行了積極的倡導,但建筑行業基于管理現狀和利益格局,很難自覺的進行改革。應該增加建筑行業管理制度設計,推進監理、設計的有機融合,促進建設工程咨詢向全過程咨詢方向發展。

在實現了制度設計完善與利益導向修正的基礎上,對從業人員資格資質管理,市場競爭規則制定,監理技術、管理水平認定等方面,監理行業更有許多工作要做。監理行業改革應朝著全過程咨詢,專業化細分的方向發展,逐步實現由建設監理向建設管理、技術咨詢的行業轉變。

最后,引用《中華人民共和國刑法》第137條 【工程重大安全事故罪】的規定:建設單位、設計單位、施工單位、工程監理單位違反國家規定,降低工程質量標準,造成重大安全事故的,對直接責任人員,處五年以下有期徒刑或者拘役,并處罰金;后果特別嚴重的,處五年以上十年以下有期徒刑,并處罰金。這一規定將監理單位與建設、設計、施工單位并列為責任主體之一,將監理人員列入“直接責任人員”,與監理行業取消強制實行,轉向建設工程咨詢服務的改革方向相矛盾。監理行業迫切需要制度設計層面的改變,引導行業優勝劣汰,健康發展。

日期:2020-4-29                        瀏覽次數:27
 
   
       
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